碳税与碳交易协调配合的国际新进展

在今年两会期间，全国人大代表、阳光电源股份有限公司董事长曹仁贤曾建议，尽快将二氧化碳列为污染物，并提高二氧化碳排放成本;全国人大代表、通威集团董事局主席刘汉元还进一步建议，全面推行碳税政策，进一步增加碳排放成本和费用，从而促使煤炭、石油等化石燃料的消费逐渐减少。随着环保税首个征期的落幕，我国绿色税制建设跨出了坚实一步，也进一步引发了“税收如何引导环境良性发展”的多重思考和研究。

据了解，目前碳税和碳排放权交易(以下简称“碳交易”)是碳减排的两种主要政策手段，在全球诸多国家和地区得到了积极的应用。在早期，理论界将碳税和碳交易视为替代性工具，重点进行两种手段的优劣对比分析。在实践上，各个国家和地区则基于本国国情与碳减排需要，选择不同的手段。随着时间推移，越来越多的国家和地区新采取了碳减排市场机制手段，使得全球碳税和碳排放权交易市场都呈现了快速发展的态势。截至2017年9月，全球已有超过40个国家实施了碳税或碳排放权交易体系，覆盖了25%的全球温室气体排放量。同时，国际社会对碳减排政策的认识也在不断深化，碳税和碳交易的关系得到重新考量。

笔者认为，碳税和碳交易的政策设计出发点不同，作为减排机制也各有优缺点，但两者并非不可并存。实际上，越来越多的国家和地区也已经认识到碳税与碳交易可并行应用、协调配合，二者的互补使用可以更好地帮助实现减排目标，并付诸实践。而且，从各国实践看，碳税和碳交易的协调配合主要有两种模式：覆盖范围的互补和价格机制的互补。

第一，碳税与碳交易可以在覆盖范围上互相补充。

一般而言，从效率角度出发，碳交易体系更适合于大的排放主体，而小的排放主体更适合采取碳税的方式进行规制。因此针对不同行业、不同排放源、不同规模的主体适用不同的政策，可以确保碳定价机制覆盖到所有的排放主体，同时又避免造成同一主体的负担过重。

在欧洲，欧盟排放交易体系(EUETS)覆盖了电力部门和大工业部门，而碳税则覆盖了来自汽车燃料、居民部门和小工业部门等非ETS排放部门——这些部门贡献了欧洲55%的二氧化碳排放量。所以，新开征碳税的欧盟国家，一般将受EU ETS规制的主体排除在碳税的范围之外。如法国2014年开征的碳税主要针对天然气、石油和煤炭等化石燃料征收，它与EUETS并行存在，没有交叉;葡萄牙2015年开征的碳税同样仅适用于非EUETS部门使用的能源产品。那些在EUETS实施之前已经征收碳税的国家，一般也在EUETS实施后修改税法，免除EU ETS覆盖主体的碳税义务，如冰岛、瑞典、丹麦等国。

当然，碳税和碳交易并非不可同时覆盖同一部门，为了更好实现减排目标，对一些高排放部门，一些国家在将其覆盖进碳交易体系的同时也对其保持征收碳税，其中较为典型的国家是挪威。

在挪威，当EUETS开始运行时，由于其众多经济部门已经纳入了碳税的征税范围，因此一些部门(主要是油气部门)并没有与其他欧盟国家一样纳入ETS第一阶段的覆盖范围。在这一阶段，挪威只有10%的二氧化碳排放量(主要来自加工工业)纳入了ETS。从2008年第二阶段开始，挪威不再允许其需要缴纳碳税的油气、造纸等部门免于进入EU ETS。也就是说，从2008年开始，挪威的油气等部门既需要缴纳碳税，同时又受EUETS规制。接着，挪威国内的航空业在2012年也开始同时受两个政策的规制。最新数据显示，挪威油气部门和国内航空部门占全国二氧化碳碳排放量的26%;只受ETS规制的制造业部门，占挪威二氧化碳排放量的22%，而只需缴纳碳税的热电、道路交通、渔业等部门，占挪威二氧化碳排放量的36%。

第二，碳税与碳交易可以在价格机制上互相支撑。

碳税与碳交易体系的另一种互补形式，是体现在其价格机制上。碳税是一种价格调控手段，可以为碳排放规定固定的价格，而碳交易体系则是一种数量调控工具，通过确定排放总量，由市场交易机制自行决定碳排放权的价格，最终形成的价格是浮动的。但是，市场交易价格受到多种因素影响，因此其价格可以出现剧烈波动，从而偏离政策初衷，削弱其减排功能，特别是当市场碳价长期低迷时，碳价对碳减排的引导作用将无法实现，也就意味着碳交易体系可能面临失效。在这种情况下，通过引入碳税，可以将碳价固定在社会合理水平，避免因为碳交易价过低而造成减排政策无效。

笔者以英国采取的最低碳价机制(CarbonPriceFloor)为例。因为EUETS的配额价格从2012年开始处于长期偏低的情况，导致碳价无法起到促进低碳投资和发展的目的，进而影响到长期温室气体减排目标的实现。因此，为了促进本国的低碳发展和温室气体减排，英国决定从2013年4月1日起引入最低碳价机制，通过在气候变化税中加征排放价格支持机制税率，使企业负担的排放成本达到政策目标所需的水平，从而加强了对本国温室气体排放的管控力度。最初的最低碳价机制将2013年最低碳价设在每吨16英镑，到2020年上升到每吨30英镑。在此期间，如果EUETS的成交价格低于政府规定的最低碳价，政府通过加征气候变化税碳价支持机制(Carbon PriceSupport)税率来弥补差额。2014年，英国首次调低了最低碳价设定值，使其仅体现英国的政策目标。即在2016-2020年间最低碳价被设定为18英镑/吨，以支持英国企业竞争力、抑制家庭能源账单增加，同时仍保持对低碳发电领域的投资激励。最低碳价机制对不同能源品种设定不同税率，但税率严格按照不同能源产品的碳含量进行设置，保证计税商品单位碳排放的税率相同。

英国的这一做法，说明了碳税与碳交易体系之间也可以存在良好的协调和互补关系，进而起到强化政策效果的作用。在英国之后，法国也曾明确表示有意在国内推行碳价下限机制，覆盖受EUETS管控的法国国内电力公司，并初步拟定在2030年前逐步提升碳价下限碳价，直至达到30欧元/吨二氧化碳的水平。

另外，价格机制的互补还可以有一种形式，即允许企业进行碳税或碳排放配额之间的交易，并可用以冲抵其纳税义务或减排义务。比如，负有缴纳碳税义务的企业可以多缴纳超出其应纳税额的碳税，并将其多缴纳的税额折算成“排放抵免额”出售给受碳交易体系规制的企业，买方可以用这一抵免额来履行其减排义务。同样，受碳交易体系规制的企业可以将碳配额出售给负有碳税义务的企业，买方可以用碳配额来冲抵应纳碳税税款。从实践来看，目前这一交易形式还没有国家或地区采用，但却有相似的尝试，比如在墨西哥2014年开征的碳税中，企业被允许用国内CDM项目产生的碳信用来冲抵其碳税责任，目的是推动国内减缓项目的发展和碳市场的建立。

总之，在碳税和碳交易出现蓬勃发展趋势的同时，各国对这两种政策的运用认识也在不断加深，不再简单认为二者是对立的，在一国已有一种政策的情况下，仍可以搭配使用另一种政策，通过互补使用，更好地实现本国的减排目标。笔者相信，国际社会在碳税和碳交易上并行应用、协调配合的实践，可以为我国下一步碳减排政策的选择运用提供有益的经验和启示。

(作者系中国财政科学研究院研究员)