英国电力零售市场的改革与挑战

本文简要概括了英国电力市场的发展历程，尤其是历经4次改革，电力供应商逐渐形成，交易机制与监督机制逐渐健全，市场全面实行电力零售。近年来随着新能源大规模接入和市场低碳化实施，电力市场更是迈入了转型期。本文对零售市场管理所面临的问题、未来的发展道路加以分析，希望为中国电力改革提供借鉴。

1.英国的4次电力市场改革

从1989年起，基于逐步完善推进的法规政策，英国实施的4阶段电力市场改革从英格兰威尔士地区电网逐步扩大到苏格兰及北爱尔兰电网，在发电、输电、配电和售电4个环节全方位地引入了私有化和竞争，建立了公平、透明和开放的电力交易市场。

第1次电力市场改革的显著特征是以1990年3月31日成立的国家电网公司(NGC)为依托，创建了强制型电力库(PowerPool)模式。在此期间，电力零售市场随着电力供应选择权的分步开放而逐步形成。自1990年4月起，峰值负荷为兆瓦级的用户被允许从12个地区性垄断电力公司(REC，regionalelectricitycompany)中选择其电力供应者，这些地区性垄断电力公司是电力供应商的前身;到1994年峰值负荷高于100kW的用户均可选择其电力供应者;在电力库模式末期的1999年5月，电力供应自由选择权向剩余广大居民用户(即峰值负荷低于100kW的用户)开放，这标志着英国电力零售市场的正式形成。

在第1阶段的改革中，在电力零售市场首次将竞争引入到售电环节，打破了地区性电力公司对本地用户的垄断，从而引发了电力公司结构的优化和重组。到1999至2000年度，英格兰和威尔士地区80%的兆瓦级用户，67%的中等负荷(100kW至1MW)用户和38%的居民用户至少更换过一次电力供应者。

然而，经过10年左右的运行，电力库模式暴露出几个显著缺点：国家电网公司的职能过于集中，缺少物理合同导致的价格不稳定，无法反映逐步下降的发电成本，供电缺少保障等。在这种情况下，第二次电力市场改革以新电力市场模式(NETA)于2001年3月27日的正式实行为标志拉开序幕。

新模式最为显著的特点在于市场的细分以及新市场体系的建立：相比以往由少数发电公司设定统一电力库价格的情况，NETA赋予了市场成员合同自由权，建立了一个拥有远期、期货和期权、短期双边市场和平衡市场的3级交易系统。此次改革进一步开放了各类市场，扩大了用户参与度和市场竞争度，同时也提高了供电可靠性并适度降低了零售电价。在新的机制下，国家电网公司随着电力库模式的取消亦不再负责电力库交易的运作和结算，而是只负责平衡市场以完成实时调度、阻塞调度和平衡合同的任务。

在此次改革中，作为电力零售市场参与方，一个职能更加单一和具体的电力供应商概念以法律形式确定下来。通过与发电公司的合同约束，电力供应商被要求能够为满足用户负荷需求而确保足够的电力购入额度，提高了供电的安全性与可靠性。NETA阶段的电力零售市场同时也将售电环节的竞争进一步扩大，具体表现在由原地区性垄断电力公司改组而成的电力供应商在当地市场份额进一步下降了10%，越来越多的原2级电力供应者(从属于原地区性垄断电力公司)以平等的电力供应商的新身份进入电力零售市场。

NETA模式下的英格兰和威尔士地区的电力市场改革成效显著，然而苏格兰电网却仍受制于电力库时期的缺乏竞争、供需极不平衡以及电价居高不下等矛盾。单纯地将苏格兰地区的发电价格与NETA系统同步并不能打破本地区相对垄断的格局，也无法为苏格兰地区的发电公司尤其是新能源发电公司打开更为广阔的市场空间以及提供更为多样的用户选择。电力与天然气办公室提出了将NETA模式在不列颠范围内推行，建立统一的英国电力交易和输电协议(BETTA)的改革设想。BETTA模式的创新点体现在“统一”二字，即基于NETA模式的全国统一的电力交易、平衡和结算系统被建立起来，统一的运行机制使得不列颠电力市场能够实施高效率、低成本的扩张、运行、监督与管理。

唯一的国家级操作机构(GBSO)全权负责起电力调度和系统运行，而国家电网公司则调整成为英国输电线路的拥有者之一。引入BETTA模式后，苏格兰地区的电力供应商能够进入竞争激烈的全不列颠电力批发市场，发电公司能够自由地与英格兰和威尔士地区的电力供应商进行交易。值得一提的是，苏格兰的新能源发电公司将能使用英格兰——法国中介商，将电力销往更为广阔的欧洲市场。BETTA模式下电力交易和输电协议的统一，奠定了电力零售市场扩张至全英国的基础，也将竞争引入到苏格兰地区的发电和售电环节。

在2013年12月19日发布的英国电力市场改革方案白皮书中，体现了正在进行的第4次电力市场改革的主题，即建立一个清洁的、多样化的以及低碳减排的电力市场。毫无疑问，如何在新能源大规模接入的情况下，保证市场的有序稳定，供电的安全有保障，并平滑过渡到一个环境友好可持续发展的电力未来，将是此次改革面临的挑战。

经过前3次改革，现有电力供应商所提供的服务内容和收费机制日渐一致，电力市场尤其是电力零售市场的自由化以及竞争的发展程度已趋于平缓。新能源发电公司在低碳化改革中的大量进入，将不仅对发电市场而且对电力零售市场带来冲击，电力供应商将拥有更多的购电选择，对收费机制的调整也势在必行，这就再一次激活电力零售市场的竞争。多样化的智能设备如智能表计的引入将使电力供应商对用户账单的计算更为准确，从而对收费机制的调整产生积极影响。此外，拥有例如太阳能板和微型风机的用户在此次改革中将由传统的电力用户身份转变为“发电用电一体户”(Prosumer)，电力零售市场需要建立新的商业模式来容纳这个新群体。总而言之，第4次低碳化改革为电力零售市场的竞争注入了新的活力，而处于转型期的电力零售市场能够包容并充分利用新能源的间歇出力来为电力供应商和用户创造价值。

2.英国电力零售市场现状

在英国4次电力市场改革的过程中，电力供应商的形成奠定了现今零售市场自由化和竞争的基调，它在市场中的行为阐释了英国电力零售交易的机理。其次，售电价格和消费者用电账单的分解是评估现今零售市场健康度的重要指标，能帮助了解用户更换其电力供应商的动机和新电力供应商加入零售市场的动机。换言之，售电价格和用电账单在很大程度上反应了零售市场的竞争强度和多样化，例如针对可再生能源接入的上网电价机制就是在第4次低碳化改革背景下对拥有小型新能源用户的直接鼓励以及对电力供应商改善其收费机制的间接激励。

英国国家电网公司(NationalGridTransmissionplc)是唯一的系统总调度(SO，systemoperator)。整个英国由3家输电网公司(transmissionoperators，TOs)负责区域性输电网络，分别是国家电网公司负责英格兰和威尔士地区，苏格兰电力(ScottishPowerTransmissionLimited)负责苏格兰南部地区以及苏格兰水电公司(ScottishHydroElectricTransmissionplc)负责苏格兰北部地区和苏格兰群岛。在配电网层面，英国被划分为14个区域并由6大配电网公司(DNOs)运营。配电公司作为独立于输电和售电环节的中间人，通过运作其拥有的配电网络将输电网传输的电力分配给民用和工商业用户。但是配电公司并不参与售电的环节。

2.1电力供应商

自电力零售市场全面自由化在1999年引入到英国后，不论是民用还是非民用客户均能够自由地选择电力供应商。与发电、输电和配电公司不同的是，电力供应商被定义为支付配电网络费用并从电力批发市场中购买电力，再以一定价格出售给自己顾客的商业实体。它的职能包括：与发电公司签订合同来购买电力，与配电公司签订合同来输送所购电力，与用户签订合同来规定收费机制和服务内容等条款。虽然电力供应商不被强制要求提供确定额度的电力或服务特定区域的用户，但它的职责规定电力供应商必须拥有预测用户负荷需求的能力以及足够的资源来确保其客户的负荷要求得到满足。有关电力供应商的明确的职责约束和处罚条例保障了供电的安全和可靠性，规范了电力零售市场。

英国目前有100家公司持有民用用户的供电牌照以及39家公司持有非民用用户的供电牌照。这其中，有6大电力供应商(BigSix)为99%的民用用户提供服务，瓜分了95%的零售市场以及70%的发电量。他们分别是BritishGas，EDFEnergy，E.ON，RWEnpower，ScottishPower和SSE。各家的市场份额大致维持在11%到25%之间。

2.2消费者用电账单与用电价格

消费者用电账单的信息能够真实反映电力供应商在其职能的3个环节中的表现：①批发成本反映了从发电公司购入电力成本;②网络成本反映了使用配电网络输送所购电力成本;③税前利润则反映了电力供应商在电力零售市场中与消费者签订合约所制定的收费方法所带来的盈利度。消费者的用电价格变化及每单位价格的分解作为重要的市场指标，能帮助更全面地评估电力零售市场是否健康发展，同时是启发下一步改革的切入点。

从图1可见，消费者的用电账单中只有不到一半的成本是电价的批发成本。除此之外，还包括了建造、运营与维护输配电网络的网络成本，供应商运作成本，政府构建的环境和社会责任成本，以及电力供应商的利润等。站在消费者的角度而言，电力批发成本在账单中所占比例越高，意味着用电价格愈加真实地反映了逐步下降的发电成本，越符合消费者的利益。站在电力供应商的角度，税前利润所占比例的提高更符合公司利益，也能进一步吸引新参与者来促进零售市场的竞争。

2009年至2012年间，英国的家庭年平均电、气费用由£1095增至£1232，增幅达到24%。而同期居民消费价格指数(CPI)为13.8%。

用户的用电价格由两部分组成：①每度电的单价(Unitrate);②每日固定费用(Standingge，可以为零)。其中，固定费用一般涵盖了电力供应商提供和维护电表以及接入电网的费用。2014年家庭用户平均电价为每度电£0.14以及每年£70.04的固定费用。非家庭用户的价格一般更具灵活性。用户可以与电力供应商协商签订用电合同。2014年平均每度电的价格约为£0.10。虽然单位电价相对家庭用户较低，部分非家庭用户会被强制安装智能电表。这些电表将提供半小时为单位的计量数据，电力供应商会选择在高峰期限制最高用电量甚至是对超额用电进行惩罚性罚款。

除了标准的单位电价外，部分安装了分时电价电表的用户还可以选择Economy7或者Economy10等分时电价套餐。Economy7的分时电价仍是峰谷电价，即白天电价高，晚上电价低。名称里的数字7，代表了以小时为单位波谷时间长度。分时电价的时间段会根据地区以及冬令时或夏令时而不同。以Economy7为例，7个小时的波谷电价一般在晚10点至早8点半之间。

家庭年平均电费的大幅增长不符合消费者的利益以及第4阶段电力市场改革中对于将家庭电费约束在可支付范围内的要求。降低家庭用户用电价格的举措势在必行，然而此举亦不能对电力供应商在用户账单中的税前利润所占比例产生过大影响，否则会打消电力供应商在零售市场中的积极性。用电价格的降低可通过配电网公司降低电力供应商的网络成本，或由电力供应商积极响应政府所提出的诸如提倡低碳技术的规划来获得政策补助，从而降低其环境与社会责任成本。电力运营商自身通过企业结构优化和效率提升来降低运营成本也是降低用电价格的切入点。

3.存在的问题

作为电力零售市场改革先驱的英国市场，至今仍暴露出了一些由市场结构引起或由实际操作产生的弊端，主要体现在以下5个方面。

3.1过于复杂和多样化的收费机制

自2008年起可选用费用套餐总数从225种陡增至390种，增长幅度达70%以上，而这仅仅只是收费标准的数量，如果加上用户可选的支付手段(按月结算、按季度结算等)，无疑给普通家庭用户带来了理解上的困难。用户从过于复杂的收费机制中无法清晰辨明自己在各项服务上的支出，自然影响了用户做出最适合自身实际情况的决定，打击了其寻找更优供电合同的积极性。

3.2少部分供应商的违约操作和行为

这些违约操作和行为包括：模棱两可的合同条款，不合规范或不尽责的市场营销手段(包括电话营销和服务网点营销)，对非传统供电地区合同的不公平性等等。

从2008年起到2011年同期为止，由前地区性垄断电力公司重组的电力供应商对于传统服务地区(即原垄断公司所在地区)和新开展业务的地区所收取的平均电价差异。虽然在电力与天然气办公室的协调下此项差异已经逐年减小，但它的不公平性却是与电力供应商的营业规则相悖的。

3.3不愿更换电力供应商的用户群体为新的垄断提供了机会

由于种种原因无法或不愿意更换电力供应商的用户群体一旦占据了较高的比例，会减少新供应商进入零售市场的机会，同时也给已经占据大比例用户群体的6大供应商提供了操控用户合约乃至重新垄断市场的条件。

3.4主要电力供应商采取相似收费机制和价位

从2004年起至2011年，英国6大电力供应商收取的用户平均账单差异区间由最初的每年£400降低至每年不足£73。价格趋于一致的趋势反映出6大电力供应商逐渐以竞争对手的定价策略而不是用户反馈和满意程度作为高优先级的考虑因素。此趋势也会逐步减弱市场竞争，增加不愿更换供应商的用户群体，阻碍零售市场的进一步发展。

3.5无发电能力的电力供应商面临更高的市场门槛

现行机制下，同时拥有发电公司和电力供应商的集团对于其在电力批发市场上出售的电力商品信息还未达到较高的透明度，导致该集团下的供应商在处理中等程度的发电不稳定等方面优于无发电能力的供应商。在电力批发市场上无法取得平等机会的供应商在零售市场的交易中自然会遇到掣肘，进而减弱了零售市场的竞争。

4持续的深入改革

4.1在一定程度上简化收费机制

为了保证不同电力供应商收费机制的多样性，电力与天然气办公室提出对于目前的收费机制进行一定程度的简化，主要表现在增加不同机制间的可辨性和停止部分冗余的机制。同时加紧制定新的补充条款，对每个供应商的收费机制总数进行限制并且颁布各类收费机制的统一格式和规范，对于家庭用户而言来增加费用合同的可读性且便于用户对不同供应商进行比较。

4.2公开化、透明化电力批发市场电力商品资讯

该提案致力于公开化、透明化电力批发市场，以便于新市场参与者特别是无发电能力的独立供应商更有效地进行风险管理和是否进入市场的决策制定。电力与天然气办公室相信加大干预程度能有效提高市场竞争，防止新一轮垄断的产生。

5.对中国的借鉴意义

2002年《电力体制改革方案》(简称5号文)明确提出的中国电力体制改革要实现“厂网分离、主多分离、主辅分离、输配分离”4个阶段。在第1阶段“厂网分离”已经实现的情况下，国家初步形成了电力市场发电侧多元化的竞争格局。电改5号文发布后，中国电力市场的发展仍面临以下3个主要问题：①售电侧有效的竞争机制尚未建立，从而限制了发电企业和用户之间的市场交易;②市场化的定价机制尚未完全形成，现行电价调整往往滞后于成本变化;③各类规划协调机制和立法修法工作的发展相对滞后，制约了电力市场化和健康发展。

2015年国务院发布的《进一步深化电力体制改革的若干意见》(简称9号文)聚焦配电侧和售电侧，揭开了新一轮电力体制改革的序幕。本次电改首个放开即落在售电市场上进行，在电改试点区内的具有竞争力的发电公司有望成为第一批售电牌照获得者。中国的电力供应商由此初见雏形，电力零售市场的自由化也将在他们的带领下迈出第一步。值得借鉴的是，英国电力零售市场逐步开放完善的模式——即从大负荷的工商业用户逐步开放选择权至民用用户，从英格兰威尔士地区逐步扩张至苏格兰，最后建立全英国范围的统一市场体系，适合中国规模巨大、层次繁多、呈多次树状结构的电力系统。英国经3次电力市场改革终而实现全国统一的BETTA模式的成功经验，也论证了中国在现阶段从6个省域电网开始试点，逐步增加试点规模的实施路径的正确性。

其次，9号文件的第2个“放开”是放开输配以外的经营性电价，即通过市场竞争来确定发、售电价，让电价切实反映电力资源的缺和余。作为本次电改的核心内容，电价改革为推进中国电力零售市场化创造了条件。依据英国在第3次电力市场改革中从电力库模式转向NETA模式的经验，中国电力零售市场的细化和新市场体系的建立需要紧紧跟上经营性电价的放开脚步。与此同时，部分电力机构的组织和功能调整，以及对市场的新参与者在法律法规上的确认也势在必行。英国第3次电力市场改革中英国国家电网公司职能的调整和电力供应商实体的形成就是可借鉴的例子。

在立法修法和电力改革节奏的问题上，英国在开展各阶段电力市场改革之前均对市场现状和前次改革效果进行了充分评估并出台了一系列政策法律来指导即将开展的改革，同时辅以对相关政府部门和机构的优化调整。例如NETA改革中以法律形式严格定义了电力供应商的职责，保障了日渐自由化的零售市场对用户供电在安全可靠性上的高标准。同阶段改革中取消对1，2级电力供应者的区分，而对英格兰威尔士地区所有电力供应商颁发统一执照的政策确保了市场竞争的公平彻底。在中国此次“1+N”模式的电改中，9号文件作为纲领性顶层设计的“1”指导了接下来一系列的配套方案。需要强调的是，电力市场改革需要充分考虑中国电力市场化改革对于诸多利益格局的重新分配，必须在法律法规的高度落实改革措施，预防市场紊乱和二次垄断的发生。