国家发改委：完善煤、电价格传导机制 着力解决“煤电顶牛”难题

为贯彻落实中央经济工作会议、国务院常务会议精神，加强煤炭市场价格调控监管，引导煤炭价格在合理区间运行，促进煤、电上下游协同发展，保障能源安全稳定供应，近日国家发展改革委印发《关于进一步完善煤炭市场价格形成机制的通知》，进一步完善煤炭市场价格形成机制。

《通知》指出，煤炭是关系国计民生的重要产品，今后一段时期，我国能源消费仍需立足以煤为主的基本国情。进一步完善煤炭市场价格形成机制，既要充分发挥市场配置资源的决定性作用，也要更好发挥政府作用，在坚持煤炭价格由市场形成基础上，提出煤炭价格合理区间，健全调控机制、强化区间调控，引导煤炭价格在合理区间运行，促进煤、电价格通过市场化方式有效传导。

《通知》明确了三项重点政策措施：

一是引导煤炭价格在合理区间运行。从多年市场运行情况看，近期阶段秦皇岛港下水煤（5500千卡）中长期交易价格每吨570~770元（含税）较为合理，上下游能够实现较好协同发展。综合考虑合理流通费用、生产成本等因素，相应明确了煤炭重点调出地区（晋陕蒙三省区）出矿环节中长期交易价格合理区间。国家发展改革委会同有关方面综合采取措施，引导煤炭价格在合理区间运行。

二是完善煤、电价格传导机制。引导煤、电价格主要通过中长期交易形成，煤炭中长期交易价格在合理区间内运行时，燃煤发电企业可在现行机制下通过市场化方式充分传导燃料成本变化，鼓励在电力中长期交易合同中合理设置上网电价与煤炭中长期交易价格挂钩的条款，有效实现煤、电价格传导。

三是健全煤炭价格调控机制。首先，提升供需调节能力。保障煤炭产能合理充裕，完善煤炭中长期合同制度，进一步增强政府可调度储煤能力，完善储备调节机制。其次，强化市场预期管理。健全成本调查和价格监测制度，规范煤炭价格指数编制发布行为。煤炭价格超出合理区间时，充分运用《价格法》等法律法规规定的手段和措施，引导煤炭价格回归。第三，加强市场监管。严禁对合理区间内运行的煤、电价格进行不当干预，加强煤、电中长期合同履约监管，强化期现货市场联动监管和反垄断监管，及时查处价格违法违规行为。

进一步完善煤炭市场价格形成机制，是实现有效市场和有为政府更好结合、强化市场价格调控的重要机制创新，有利于稳定市场预期，遏制投机资本恶意炒作，防止煤炭价格大起大落；有利于理顺煤、电价格关系，促进上下游行业协调高质量发展；有利于发挥煤炭作为基础能源的兜底保障作用，更好保障能源安全稳定供应；有利于稳定下游企业用能成本，保持经济平稳运行。

2月24日下午13:00，国家发改委召开新闻发布会，介绍进一步完善煤炭市场价格形成机制有关情况及《关于进一步完善煤炭市场价格形成机制的通知》内容。文字实录如下：

各位媒体朋友，大家下午好，欢迎参加国家发展改革委专题新闻发布会。去年四季度以来，针对煤炭供需偏紧、价格大幅上涨的情况，按照党中央、国务院决策部署，发展改革委会同相关方面综合采取措施，持续加强煤炭市场价格调控监管，全力做好煤炭保供稳价工作，取得积极进展和成效，当前全国煤炭供应和价格总体平稳。为进一步完善煤炭市场价格形成机制，促进煤炭价格合理形成，近日我委印发《关于进一步完善煤炭市场价格形成机制的通知》。为方便大家了解有关情况，今天非常高兴邀请到价格司司长万劲松先生，价格司副司长、一级巡视员彭绍宗先生，价格司副司长周伴学先生，请他们出席发布会，介绍有关情况，并回答大家关心的问题。首先，请万司长就《通知》内容对大家作介绍。

万劲松:

各位媒体朋友，欢迎参加今天的新闻发布会，感谢大家长期以来对价格工作的关心、支持和帮助。下边，我先简要介绍一下基本情况。

煤炭是关系国计民生的重要初级产品，今后一段时期我国能源消费仍然要立足以煤为主的基本国情。在当前国际能源供需形势错综复杂的背景下，进一步完善煤炭市场价格形成机制十分重要、十分必要。这次完善煤炭市场价格形成机制，简单地讲，就是坚持煤炭价格由市场形成的基础上，明确价格合理区间、强化区间调控，引导煤炭价格在合理区间运行，实现有效市场和有为政府的更好结合。具体内容可以概括为“两个明确、三项保障”。

“两个明确”：一是明确了煤炭价格合理区间。从目前阶段看，秦皇岛港下水煤5500千卡中长期交易含税价格在每吨570~770元之间较为合理，这也是行业的普遍共识。考虑中间环节流通费用等因素，明确了山西、陕西、内蒙三个重点产区煤炭出矿环节中长期交易价格合理区间。将综合采取措施，引导煤炭价格在上述合理区间运行。二是明确了合理区间内煤、电价格可以有效传导。目前，燃煤发电执行的是“基准价+上下浮动不超过20%”的市场化电价机制。这次完善煤炭市场价格形成机制，与燃煤发电价格机制相衔接，实现了“区间对区间”。我们这次明确了合理区间内煤、电价格可以有效传导，燃煤发电企业可在基准价上下浮动不超过20%范围内及时合理传导燃料成本变化。

为实现上述“两个明确”，提出了三项保障措施。一是提升煤炭供需调节能力。保障煤炭产能合理充裕，完善煤炭中长期合同制度，进一步增强政府可调度储煤能力，完善储备调节机制。二是强化市场预期管理。进一步健全煤炭生产成本调查和价格监测制度，规范煤炭价格指数编制发布行为。煤炭价格超出合理区间时，充分运用各种手段和措施，引导煤炭价格合理回归。三是加强煤、电市场监管。严禁对合理区间内的煤、电价格进行不当行政干预，同时加强煤、电中长期合同履约监管，强化期现货市场联动监管和反垄断监管，及时查处价格违法违规行为。

对于文件的主要政策内容，我可以用五句话帮大家再梳理一下。1、煤炭价格由市场形成，2、引导煤、电价格主要通过中长期交易形成，3、价格合理区间是行业共识，4、合理区间内煤、电价格可以充分传导，5、超出价格合理区间将及时调控监管。

当前，完善煤炭市场价格形成机制具有十分重要的意义，可以概括为“三个稳”：一是稳预期，引导市场形成合理煤价预期，遏制投机资本恶意炒作，防止煤炭价格大起大落；二是稳供应，支持煤矿稳定生产、支持煤电平稳出力，更好发挥煤炭作为基础能源的兜底保障作用，维护国家能源安全；三是稳经济，推动上下游行业协同发展，引导煤炭价格进一步合理回落，稳定下游企业用电用煤的成本，促进经济平稳运行。

近日，政策文件已经印发。下一步，我们将指导督促各地、各有关企业迅速抓好落实，确保政策尽快落地见效。

答记者问环节

煤炭价格已经放开由市场形成多年。这次进一步完善煤炭市场价格形成机制，明确提出了价格合理区间，是如何考虑的？

万劲松:

谢谢您的提问，这是一个很好的问题。提出煤炭价格合理区间，不是要对煤炭实行政府定价，目的是在坚持煤炭价格由市场形成的基础上，建立价格区间调控机制，实现有效市场和有为政府的更好结合，防止煤炭价格大起大落。

我们都知道，上世纪90年代，煤炭价格逐步放开由市场形成，多年来国家也不断完善煤炭市场机制，引导煤炭价格合理形成。但受多方面因素影响，煤炭的市场机制还不完善，加之投机炒作推波助澜，部分时间存在市场失灵的情况，导致煤炭价格大起大落。

从多年市场运行情况看，煤炭市场价格客观上存在一个合理区间，当价格在合理区间运行时，煤炭的产供储销能够平稳运行，煤炭、电力上下游能够实现协调发展。当煤炭价格超出合理区间过度下跌或过度上涨时，都会带来不利影响，甚至危及能源安全稳定供应，近年来有过多次教训。比如，2015年，煤炭价格过度下跌，导致煤炭企业普遍亏损，生产积极性严重不足，影响行业的健康发展；去年10月份，煤炭价格脱离供求基本面、短期内大幅飙升，燃煤发电行业亏损严重，影响电力安全稳定供应，也损害了经济平稳运行。经历去年煤炭价格非正常上涨后，各方面迫切希望国家完善煤炭价格形成机制，防止煤炭价格大涨大跌，引导煤炭价格在合理区间运行。

我国煤炭自给率超过90%，我们自有资源的完全能够满足需求，上下游关系又长期稳定，明确价格合理区间、强化区间调控、引导煤炭价格在合理区间运行，完全具备条件。这次完善煤炭市场价格形成机制，也是在总结多年来价格调控实践经验、充分考虑煤炭市场运行规律的基础上，对煤炭价格机制的重大改革，也是充分发挥我国的制度优势，正确处理政府和市场关系，在大宗商品市场价格调控领域的一项重大机制创新。

这次完善机制强调煤、电价格要充分传导，这是否有利于避免再次出现“煤电顶牛”的情况，推动上下游实现协同发展？

价格司副司长、一级巡视员彭绍宗：

这次完善机制，就是要着力解决“煤电顶牛”难题，实现煤价、上网电价、用户电价“三价联动”，推动煤、电上下游协同发展。

“煤电顶牛”是个“老大难”问题，主要原因是煤、电价格形成机制不够完善，难以有效衔接。去年10月份，经国务院批准，我委深化燃煤发电上网电价市场化改革，全面放开燃煤发电上网电价，将电价浮动范围扩大至在基准价基础上上下浮动不超过20%，高耗能企业不限，真正构建起“能涨能跌”的市场化电价机制，实现了上网电价、用户电价通过市场化方式有效联动。

这次完善煤炭市场价格形成机制，进一步“追本溯源”，提出煤炭价格合理区间，实现了与燃煤发电“基准价+上下浮动不超过20%”电价区间的有效衔接，在合理区间内煤、电价格可以有效传导。这样，煤价、上网电价、用户电价通过市场化方式实现了“三价联动”，从根本上理顺了煤、电价格关系，破解了“煤电顶牛”难题

这次进一步完善煤炭市场价格形成机制，分别针对秦皇岛港下水环节和重点调出区域出矿环节明确了煤炭价格合理区间，请问这样安排是如何考虑的？

价格司副司长周伴学先生：

开展煤炭价格区间调控，既要把握“关键”，又要抓住“源头”，双管齐下，才能有效引导煤炭价格在合理区间运行，不让煤炭价格再次成为“脱缰的野马”。

针对秦皇岛港下水煤环节，就是要把握“关键”。我国煤炭资源主要分布在北方地区，由铁路运输至港口后，再通过海运转运至南方省份。以秦皇岛港为代表的环渤海港口是重要的煤炭转运集散地，其价格是煤炭市场价格形成的“风向标”。对秦皇岛港下水煤价格提出合理区间，能够有效引导市场预期，促进全国范围内煤炭价格合理形成。

针对重点调出区域出矿环节，就是要抓住“源头”。煤炭中间流通环节成本费用相对稳定，出矿环节价格波动大，是开展价格调控的“源头”。晋陕蒙三个省区煤炭产量和外调量在全国占比中均超过70%，针对其出矿环节提出价格合理区间，有利于抓住价格波动的源头，有效调控全国煤炭市场，引导价格在合理区间运行。

有人可能会认为明确煤炭价格合理区间，意味着政府要对煤炭价格进行直接管理，对此您怎么看？明确价格合理区间是否有相关法律法规支撑？

万劲松:

谢谢您的提问。这次进一步完善煤炭市场价格形成机制，既不是重回政府定价，也不是放任自流。也就是说，当煤炭价格在合理区间内时，充分发挥市场机制作用，放手让市场主体自主交易形成价格，政府监管要“到位不越位”，不得进行不当行政干预；一旦价格超出合理区间，立即采取调控监管措施，促进煤炭价格回归合理区间。

明确煤炭价格合理区间、强化区间调控，有充分的法律法规依据。比如，《价格法》第4条规定，“国家支持和促进公平、公开、合法的市场竞争，维护正常的价格秩序，对价格活动实行管理、监督和必要的调控”；《价格法》第30条规定，“当重要商品和服务价格显著上涨或有可能显著上涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定价差率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施”。因此，提出煤炭价格合理区间、开展区间调控，是政府的法定职责所在，合法合规。

煤炭价格合理区间不是政府定价，实质上是一种预期管理手段，是煤炭价格调控目标，通俗的说，就是“打明牌、划边界”。当价格超出合理区间时，政府就会出手，针对具体情况采取法律法规规定的一切必要手段，也包括价格干预等措施，进行调控监管。

秦皇岛港下水煤中长期交易价格合理区间为每吨570~770元，请问这个区间具体水平是如何确定的？将来是否会动态调整？

周伴学:

刚才已经讲到，煤炭价格合理区间是在充分考虑成本的基础上确定的，兼顾煤、电上下游利益，并与煤电市场化电价机制作了妥善衔接，可以有效实现“上限保电、下限保煤”。这个区间各方面有充分共识。

当煤炭价格达到区间上限每吨770元时，燃煤发电企业在充分传导燃料成本、上网电价合理浮动后，能够保障正常发电运行。当煤炭价格触及区间下限每吨570元时，煤炭企业能够维持稳定生产。同时，留出了足够空间，使煤炭价格能充分反映市场供需变化，有利于充分发挥市场调节作用。

后续，我委将统筹考虑煤炭生产成本变化、能源行业发展等因素，及时充分听取行业和社会各方面意见建议，适时对煤炭价格合理区间进行评估完善。

请问将如何确保煤炭价格在合理区间运行？

彭绍宗:

我委将会同有关部门，抓好长协组织、储备调节、预期管理、价格监管等工作，引导煤炭价格在合理区间运行，这些工作概括起来是“四个强化”。

首先，强化长协组织。煤炭中长期交易价格是煤炭市场价格的“压舱石”。我们将进一步完善煤炭中长期合同制度，着力强化合同履约监管，确保中长期合同多签、实签，切实执行到位。

其次，强化储备调节。我们将加强煤炭产品储备和产能储备建设，进一步增强政府可调度储煤能力，完善储备调节机制，适时收储和投放，有效平抑市场价格波动。

第三，强化预期管理。我们将健全煤炭生产流通成本调查制度和市场价格监测制度，规范煤炭价格指数编制发布行为，让市场信息更加真实地反映供求状况。出现超出价格合理区间的情况时，将适时采取包括提醒、约谈、成本调查、价格干预，以及《价格法》等法律法规规定的其他一切必要手段和措施，引导煤炭价格合理回归。

第四，强化价格监管，我们会密切关注投机资本动向，强化期现货市场联动监管，坚决遏制资本过度投机和恶意炒作。强化反垄断监管和市场价格监督检查，依法严厉查处各类价格违法违规行为，对典型案例公开曝光

从刚才介绍情况看，此次完善煤炭市场价格形成机制，主要聚焦中长期交易价格。请问，这是否意味着煤炭现货价格不受调控监管？对于煤炭现货价格有哪些考虑？

周伴学:

现货交易是煤炭市场交易的重要组成部分，价格大起大落，也会影响市场预期，不利于煤炭生产和市场平稳运行，政府同样会加强调控监管，两手都抓、两手都硬。

虽然目前没有对煤炭现货价格提出合理区间，但现货价格不能明显偏离中长期交易价格合理区间。我委也一直对现货价格进行指导，将密切监测煤炭现货价格变化，发现明显偏离的情况，及时会同配合有关部门综合采取措施，加强期现货市场联动监管，严肃查处投机资本恶意炒作和市场主体捏造散布涨价信息、囤积居奇、哄抬价格、价格串通等价格违法违规行为，防止现货价格大起大落，维护煤炭市场平稳运行。

煤炭价格非理性波动的背后往往有资本过度投机炒作的因素。请问这次完善煤炭市场价格形成机制，在遏制资本过度投机炒作方面有哪些考虑？

万劲松:

正如您刚才所提到的，从近年情况看，煤炭价格非理性上涨的背后都有资本过度投机炒作这个推手。这次我们进一步完善煤炭市场价格形成机制，提出煤炭价格合理区间，就是提前划定了政府价格调控监管的边界线，也给资本设定了“红绿灯”，有利于稳定市场预期，压缩投机炒作空间，能够有效防范投机资本恶意炒作。

下一步，我委将继续会同相关部门，密切关注投机资本动向，加强煤炭期现货市场联动监管，对投机资本恶意炒作露头就打，着力规范煤炭期现货市场秩序，促进期现货市场协同健康发展。

请问政策的出台对煤价和电价会产生什么影响？

彭绍宗:

今后一段时间，预计煤炭价格会在当前水平上合理回落，有利于进一步稳定燃煤发电市场交易电价。

当前，煤炭生产和市场供应总体平稳，日产量稳定在1200万吨以上，电厂存煤处于历史高位，煤炭价格稳定具备坚实基础。完善煤炭市场价格形成机制政策的出台，向行业和市场释放了国家进一步加强煤炭市场价格调控监管的明确信号，有利于引导上下游尽快形成稳定的市场预期、遏制资本投机炒作，引导煤炭价格在当前水平上合理回落。

此次改革，不涉及电价机制调整，燃煤发电仍执行“基准价+上下浮动不超过20%”的市场化电价机制。除高耗能企业外，无论煤价如何变化，燃煤发电市场交易电价都不能突破上浮20%的限制，居民、农业电价与当前水平相比也不会有任何变化。同时，此次改革，明确了煤炭价格合理区间，与燃煤发电价格区间作了衔接。煤炭价格在合理区间运行时，煤炭、电力价格通过市场化方式有效传导，燃煤发电市场交易电价也不会突破上浮20%的限制。